Fynsa
Quiero partir este espacio pidiendo disculpas. Disculpas porque, por más que uno quiera explicarlo en términos sencillos, los temas fiscales difícilmente pueden llegar al “con peras y manzanas”, especialmente en nuestro país. Sin embargo, viendo como el déficit mayor al proyectado del año 2025 ha inundado titulares, columnas y debates, quise tomarme un momento para hablar sobre un detalle que pocos o nadie ha comentado.
No es posible partir el análisis sin explicar de forma simplificada cómo funciona la institucionalidad fiscal en Chile. Luego de que se estableciera durante 2001 el uso de una regla fiscal para la determinación del gasto público, ésta ha sufrido numerosas modificaciones con el fin de perfeccionarla y adaptarla a los contextos económicos del país. Así, la actual regla de balance cíclicamente ajustado cuenta con una metodología que, al final del día, intenta fijar un marco para que el gasto público no dependa de las condiciones cíclicas de la economía. Para ser generosos con el lector, tomaré un dicho que se ha utilizado mucho para describirla (aunque no es del todo correcto): ahorrar en momentos de vacas gordas, para gastar cuando tengamos vacas flacas.
Con bemoles, la regla funcionó bien hasta la pandemia, obligándonos a ahorrar excedentes cuando los hubo, para desembolsarlos en épocas de crisis, tal como la subprime, el terremoto de 2010 y, justamente, la pandemia. Sin embargo, durante los últimos tres años, la regla expost no se ha cumplido, lo que no había ocurrido nunca. Si bien los ojos se centraron en declarar que había un “exceso de gasto”, la verdad es que lo que ha venido ocurriendo es un “déficit de ingresos”, lo que en el papel puede sonar igual, pero en la práctica es algo muy distinto.
Para construir el presupuesto, hay dos insumos vitales: la estimación del crecimiento tendencial o de largo plazo de la economía, y la proyección de largo plazo para el precio del cobre. Para dar una señal de excelencia técnica, estos valores no los determina el gobierno de turno, sino que dos comités de expertos, transversales entre la academia y la empresa, el mundo privado y el público, de este lado y del otro, etc. Con estos valores se proyectan los ingresos “estructurales” que tendría el fisco, utilizando una serie de ecuaciones para describir la economía. Luego, se toma el objetivo fijado por el gobierno para ese año (por ejemplo, un déficit de 1%), lo que resulta en un monto de gasto consistente. Por ejemplo, si se estima que, en un escenario ficticio en el que se crece a la tasa de largo plazo y el cobre alcanza un valor ídem, los ingresos del Fisco serían 10% del PIB, un déficit de 1% permitiría, entonces, un gasto máximo de 11% del PIB. Ese 1% es lo que denominamos “déficit estructural”. Hasta acá, facilito. Sin embargo, un año podría ser que las cosas fueran mejores a las proyecciones de largo plazo (por ejemplo, un boom del precio del cobre), lo que habría resultado en ingresos efectivos por 13% del PIB. Restando los gastos, tenemos entonces un superávit efectivo de 2% del PIB. Por lo tanto, es perfectamente compatible que un año tengamos un déficit y un superávit fiscal, siempre y cuando seamos explícitos respecto a cuál de ellos nos referimos.
El problema, ahora, es que la Dirección de Presupuestos (Dipres), utilizando los parámetros que los comités de expertos entregan, ha sobreestimado sistemáticamente los ingresos estructurales durante los últimos 3 años. Por lo tanto, nos enfrentamos a un problema completamente nuevo, ya que la discordia no se produce respecto a si el gasto se fijó muy alto o bajo, sino a que el cambio súbito de la estructura económica del país provocó que lo que se hacía para proyectar ingresos quedara obsoleto. Las múltiples reformas tributarias, los cambios productivos obligados durante la pandemia y la mayor eficiencia de algunos sectores sobre otros (especialmente a lo que la expansión internacional se refiere) han cambiado el cómo y el cuánto se recauda por impuestos en Chile. Si a alguien le quedaban dudas de que los agentes se mueven por incentivos, acá tenemos la prueba enésima de que es así, independiente de lo que un par de leyes intenten poner sobre el papel.
¿Se podría haber hecho algo antes? Sí. ¿Se podrían haber tomado medidas para contener con más decisión el gasto público durante un ejercicio presupuestario? También. En vez de un criterio neutral, ¿se podría haber tomado un criterio conservador en la estimación de ingresos, tal como recomendó el Consejo Fiscal Autónomo? Sin duda. Pero ya está. La Dipres está trabajando con una comisión externa del FMI para subsanar el problema y mejorar a futuro los errores predictivos, lo que podría demorar un par de ejercicios presupuestarios más para corregirse. Será un desafío de la próxima administración poder resolver “la cuestión tributaria”, lo que no es menor, ya que se enfrentarán los objetivos de querer ser prudente versus el serlo demasiado y afectar las prestaciones sociales que el Estado hoy entrega a los ciudadanos. En opinión de quien escribe, en un contexto y estructura económica mucho más dinámica de lo que hemos visto en la historia del país, esto recién comienza. Si la manera en la que recaudamos impuestos no se adapta a la realidad económica, las buenas intenciones y los recortes de gasto no serán la solución para resolver el problema de fondo.
